O juiz Carlo Basílico decidiu o pedido de tutela antecipada da Câmara Municipal para cessar a Integração, imposta por decreto, e ao arrepio de lei aprovada na câmara e sancionada pelo prefeito.
Outras três ações na justiça questionam a Integração. A própria ação que obriga a prefeitura a realizar licitação para concessão do serviço de transporte coletivo, ação popular proposta pelo apresentador de tevê Sérgio Mauro, e Agravo de Instrumento do Ministério Público no Tribunal de Justiça contra a decisão que permitiu a implantação do Integraterê.
Veja a íntegra da decisão, publicada pelo juízo às 22h desta terça-feira.
0001210-97.2020.8.19.0061
Tipo do Movimento: Decisão
Trata-se de Ação Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo proposta pela CÂMARA MUNICIPAL DE TERESÓPOLIS contra o MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS mediante a qual pretende seja declarado nulo o Decreto Municipal 5.240/2020 que instituiu o programa de integração do transporte público coletivo de passageiros denominado ´INTEGRATERÊ´. Em sede de tutela de urgência pede seja determinada a suspensão dos efeitos do referido decreto. Antes de deliberar acerca da tutela de urgência pleiteada liminarmente, determinei a realização de audiência especial para ouvir as partes e os interessados com a participação do nobre MINISTÉRIO PÚBLICO. À audiência comparecerem, além das partes, também os representantes das concessionárias de transporte público coletivo que operam neste município. Além de questões de ordem processual suscitadas e aludidas pelas partes e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, tiveram todos a oportunidade de prestar esclarecimentos e fazer considerações do ponto de vista técnico e também das impressões colhidas junto à população e aos operadores do sistema. Todas as questões suscitadas encontram-se, em resumo, na assentada da referida audiência realizada ontem, 03/02/2020. É O BREVE RELATÓRIO.
DECIDO. 1. Questões preliminares. 1.1. Competência do juízo. Inexistência de conexão de causas entre esta demanda e aquelas contidas nos Processos 0000078-64.2004.8.19.0061 (Cumprimento de Sentença em Ação Civil Pública) e 0000998-76.2020.8.19.0061 (Ação Popular), em trâmites perante o Juízo da 2ª Vara Cível de Teresópolis. Com a devida vênia ao nobre MINISTÉRIO PÚBLICO, que suscitou a questão na audiência especial (fls. 97), não conexão entre a presente demanda e aquela contida no Proc. 0000078-64.2004.8.19.0061 (Cumprimento de Sentença em Ação Civil Pública). No processo referido já se encerrou a fase de conhecimento e o julgado encontra-se em execução (fase de cumprimento de sentença). Não se opera a conexão entre demandas se uma delas já foi julgada (art. 55 §1º do Código de Processo Civil). Nesse sentido já se consolidara o Enunciado 235 da Súmula do STJ: ´A conexão não determina a reunião dos processos, se um deles já foi julgado´. Também ela não se verifica entre a presente demanda e aquele deduzida no Proc. 0000998-76.2020.8.19.0061 (Ação Popular). Com efeito, consultando o teor da petição inicial da referida ação popular, observa-se que apesar de conter pedido de declaração de nulidade do Decreto Municipal 5.240/2020 e pedido de tutela de urgência para suspender a sua eficácia, ampara-se no argumento de que sua implementação não se poderia dar sem prévia licitação da concessão do serviço de transporte público coletivo municipal, conforme fora imposto ao MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS pelo julgado proferido na Ação Civil Pública 0000078-64.2004.8.19.0061, não havendo urgência na implementação do programa de integração no transporte público coletivo de passageiros que justificasse a não realização da licitação, inclusive quanto ao aumento da tarifa. Na presente demanda, apesar de o autor, CÂMARA MUNICIPAL DE TERESÓPOLIS também pretender a declaração de nulidade do referido decreto, e a suspensão dos seus efeitos mediante tutela liminar de urgência, o fundamento reside em que a norma regulamentar editada pelo MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS contrariaria o disposto na Lei Municipal 3.749/2019, especialmente seus artigos 7º e o parágrafo 4º do art. 11. Alega a Casa Legislativa que as disposições normativas Decreto Municipal 5.240/2020 estariam em desacordo com a referida lei, uma vez que: a) preveem a possibilidade de viagens no sistema de integração com até três transbordos enquanto a lei de regência continha previsão de o transporte se dar com até um transbordo; b) não preveem o prazo de 120 dias para utilização de moeda corrente e fornecimento de ticket para o caso de necessidade de transbordo. Trata-se, portanto, de questões distintas. Na ação popular, discute-se a motivação do ato normativo regulamentar (decreto) no que tange à necessidade de prévia licitação e no que tange à urgência da implementação do sistema. Aqui não há discussão sobre essas questões: aborda-se somente em que limite as normas regulamentares do Decreto Municipal 5.240/2020 contrariam as disposições normativas de regência da Lei Municipal 3.749/2019. Trata-se, basicamente, de argumentos fundados no respeito à hierarquia das leis. Sendo assim, declaro este Juízo competente para apreciar a demanda. 1.2. Legitimidade ativa da CÂMARA MUNICIPAL DE TERESÓPOLIS para pleitear a declaração de nulidade de decreto municipal. Inteligência do Enunciado 525 do STJ. O Enunciado 525 do STJ consolidou o seguinte entendimento: ´A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais´. A questão a ser dirimida passa pela inteligência sobre o alcance da expressão ´direitos institucionais´, especialmente se eles abrangeriam a defesa das disposições legais contra eventuais regulamentações que as contrariassem. Os precedentes que deram origem ao referido enunciado de súmula (consultadas as ementas referidas no sítio https://scon.stj.jus.br/SCON/sumanot/toc.jsp#TIT1TEMA0) revelam um entendimento bastante restritivo dessa legitimidade, mas estão especialmente relacionados à vedação de atuação na defesa de direitos patrimoniais de integrantes do Poder Legislativo, o que é compreensível, considerando que não se trata de uma questão institucional diretamente ligada à independência do poder em si. Por outro lado, colho a ementa do julgado invocado na argumentação oral do ilustre patrono da CÂMARA MUNICIPAL, em que se encontra interpretação elástica no que diz respeito à defesa de interesses do município como prerrogativa não só do ente federado, por seu Poder Executivo, mas desse mesmo ente, por seu Poder Legislativo. ´PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DESCENTRALIZAÇÃO DO ENSINO. ESCOLAS ESTADUAIS. MUNICIPALIZAÇÃO. INÉRCIA DO EXECUTIVO. IMPETRAÇÃO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE ATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL. PRECEDENTES. 1. O Município tem personalidade jurídica e a Câmara de Vereadores personalidade judiciária (capacidade processual) para a defesa dos seus interesses e prerrogativas institucionais. Afetados os direitos do Município e inerte o Poder Executivo, no caso concreto (municipalização de escolas estaduais), influindo os denominados direitos-função (impondo deveres), não há negar a manifestação de direito subjetivo público, legitimando-se a Câmara Municipal para impetrar mandado de segurança. 2. Recurso ordinário conhecido e provido. (RMS 12.068/MG, Rel. Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/09/2002, DJ 11/11/2002, p. 169)´. Ademais, a própria Constituição Federal, em seu artigo 49, inciso V, estabelece como sendo da competência exclusiva do Congresso Nacional ´sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa´. Tal norma expressa – inexoravelmente – que dentre as atribuições do Poder Legislativo, como corolário de sua função constitucional e defesa das prerrogativas estabelecidas em prol da população, encontra-se a de defender a força das leis editadas contra os atos normativos que as contrariem. O Congresso Nacional pode – em razão de previsão expressa da Constituição Federal, promover a sustação dos efeitos dos atos normativos regulamentares. A Câmara de Vereadores, no âmbito municipal, não ausência de previsão constitucional para fazê-lo, não pede a prerrogativa da defesa da legalidade, razão pela qual está legitimada a exercê-la por meio de demanda judicial. Conclui-se, dessa forma, que a CÂMARA MUNICIPAL DE TERESÓPOLIS está legitimada para propor esta ação com o objetivo de ver declarada a nulidade do decreto regulamentar que entende contrário à disposição normativa por ela editada. 1.3. Intervenção no processo das sociedades empresárias concessionárias do serviço público de transporte, VIAÇÃO DEDO DE DEUS LTDA. e VIAÇÃO PRIMEIRO DE MARÇO LTDA. As concessionárias do serviço público de transporte foram intimadas a participarem da audiência especial com o objetivo de prestarem maiores esclarecimentos sobre a implementação do projeto, considerando que se encontram na ponta do sistema de prestação do serviço. Ainda que possam vir a sofrer os efeitos de uma eventual anulação do decreto regulamentar, tais efeitos são aqueles ínsitos à suspensão ou manutenção da eficácia das normas. De igual modo, todos os usuários do serviço de transporte também estão sujeitos ao mesmo efeito. Não é, portanto, caso de litisconsórcio necessário, porque o fundamento da demanda diz respeito a uma questão de eventual abuso ou desvio do poder regulamentar, matéria de ordem pública. Em princípio, não há impedimento para que as concessionárias do serviço público requeiram o ingresso na qualidade de assistentes simples do réu, considerando o interesse jurídico demonstrado no sentido de que a demanda seja desacolhida, para manutenção do sistema na forma como está sendo implementado. Quanto à VIAÇÃO TERESÓPOLIS TURISMO LTDA., que também participou da audiência especial, observa-se que não tem nenhum interesse para participar do processo, uma vez que não opera mais qualquer linha de transporte coletivo municipal. 2. Questões de mérito acerca da liminar pleiteada. 2.1. Ausência de contrariedade do Decreto Municipal 5.240/2020 ao disposto no artigo 7º da Lei Municipal 3.749/2019. Inicialmente, deve-se consignar que a matéria tratada no Decreto Municipal 5.240/2020, porque disciplinou o sistema de transporte público coletivo integrado de passageiros, deve respeitar todas as leis que disciplinam a matéria, e que lhe são hierarquicamente superiores, sejam elas as normas constitucionais, as normas nacionais, estaduais e municipais. Ainda que a Lei Municipal 3.749/2019 aluda ao ´Cartão Viagem Única´ e o Decreto Municipal 5.240/2020 faça menção ao ´Cartão Integração´, ambos correspondem a instrumentos de implementação de uma política pública de mobilidade com uso de transporte coletivo de passageiros, razão pela qual é cabível a análise de confronto de hierarquia entre as normas em tela. A previsão normativa contida no artigo 7º da Lei Municipal 3.749/2019 está vazada nos seguintes termos: ´Artigo 7º. O direito a uma viagem possibilita ao usuário a utilização dos ônibus integrantes do sistema municipal de transporte coletivo de passageiros do Município, de um ou mais operadores, permissionário ou concessionário, para até um transbordo em uma hora e trinta minutos no perímetro urbano e duas no perímetro rural.´ O Decreto Municipal 5.240/2020, por sua vez, dispõe: ´Artigo 1º. Fica criado o programa INTEGRATERÊ no Município de Teresópolis, com a instituição do Cartão Integração adequado ao Sistema de Bilhetagem Eletrônica para utilização no transporte público de passageiros (ônibus e micro-ônibus). §1º. O pagamento da tarifa do Cartão Integração concede o direito ao usuário de transporte público a integração unidirecional, com direito à primeira viagem mais três transbordos, pelo período de até duas horas. Argumenta a CÂMARA MUNICIPAL que o decreto estaria contrariando a lei porque teria estabelecido a previsão de três transbordos, ao passo que a lei, somente um. Em que pese a sempre bem cuidada argumentação do autor, a contrariedade não se verifica neste primeiro exame. Com efeito o sistema de integração de transporte coletivo urbano desenvolve-se pela criação de uma ou mais vias principais de tráfego (troncos) com ramificações de acesso, que servem aos bairros periféricos dos municípios. O transbordo, ou baldeação, possibilita que o usuário passe de uma linha de acesso periférico à linha principal, e desta a outra linha de acesso, se necessitar. O fato de o decreto prever que o usuário tenha direito de utilizar a mesma passagem, ou seja, pagar um único preço, para utilizar o serviço mediante uma viagem e até três transbordos não restringe o disposto na lei, que lhe concedia o direito por uma viagem e mais um transbordo. Antes: amplia o direito do usuário, que pode se utilizar do mesmo valor para alcançar pontos mais distantes. Vale aqui ressaltar que a lei não criou a obrigatoriedade de que a integração se desse somente mediante uma viagem e um só transbordo, apenas criou o direito do uso do mesmo bilhete para uma viagem e um transbordo, o que não invalida a ampliação do direito proporcionado pelo decreto de autorizar o uso de mais dois transbordos. Ademais, não poderia a lei limitar os transbordos, porque a fixação dos pontos depende de análise técnica na implantação do sistema, e está sujeita à variação conforme a logística se mostre ou não adequada. Nesse sentido, a lei nacional que instituiu a Política de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012) estabelece que o planejamento, a gestão e avaliação dos sistemas de mobilidade urbana deverão contemplar, entre outros aspectos, a ´formulação e implantação dos mecanismos de monitoramento sistemáticos e permanentes dos objetivos estabelecidos´ (artigo 21 III), o que se traduz em aprimoramento logístico, se necessário, da geografia do sistema e dos pontos de transbordo. Nesse aspecto, dispõe a mesma lei nacional, a cujas diretrizes estão subordinadas as leis e os decretos municipais, que compete aos órgãos gestores, ou seja, ao Poder Executivo, dispor sobre itinerários e frequências, o que compreende, na sua esfera de competência, deliberar sobre os pontos de transbordo, dentro do poder discricionário, evidentemente fundamentado de acordo com princípios de ordem técnica, sem descurar da segurança, da justa distribuição de ônus e benefícios, da equidade no uso do espaço público e na eficiência da prestação do serviço (artigo 5º da mesma lei nacional), matérias que dizem respeito à discricionariedade, e que devem ser objeto de ponderada participação democrática no debate das necessidades públicas, não estando sujeita ao controle jurisdicional, senão na medidas que extrapole em medida excepcional as diretrizes legais, o que não é o caso. Observe-se ainda que além de estender o direito do usuário para utilização de mais dois transbordos além dos previstos em lei, o decreto regulamentar ampliou em meia hora a possibilidade de utilização do cartão para as viagens da zona urbana em uma mesma direção, o que também está dentro de seu poder discricionário, na medida em que amplia direito, e pode fazê-lo como melhor parâmetro do poder que detém, e que somente com essas balizas é concedido às empresas de transporte. 2.2. Ausência de vinculação das disposições normativas do Decreto Municipal 5.240/2020 ao disposto no artigo 11 §4º da Lei Municipal 3.749/2019. O parágrafo 4º do artigo 11 da Lei Municipal 3.749/2019 assim dispõe: ´§4º Pelo período de 120 (cento e vinte) dias até (sic) os usuários que não disponibilizarem do cartão (sic) Viagem Única ficarão autorizados ao pagamento da tarifa nos ônibus, em moeda corrente, recebendo um ticket ou outro instrumento como comprovante para o caso de necessidade de transbordo, período para que possa ser implementado o sistema e indicado os locais de aquisição do Bilhete sem prejuízo ao usuário do serviço´. O preceito normativo em tela viola a competência exclusiva do Prefeito Municipal, prevista no artigo 61 III da Lei Orgânica do MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS, que estabelece que compete ao Prefeito sancionar, promulgar e fazer publicar as leis aprovadas pela Câmara Municipal e expedir os regulamentos, quando necessários, para sua fiel execução. A violação se dá na medida em que a matéria pertinente à utilização de moeda corrente para acesso ao sistema de transporte integrado não diz respeito exclusivamente à execução da lei e não interfere com o direito de mobilidade. A matéria é exclusivamente de natureza regulamentar, e somente a Administração Pública, ou seja, o Poder Executivo, pode dispor validamente sobre ela. Trata-se do princípio da ´reserva da administração´, que assegura a independência do Poder Executivo, que não poderia ter sua atividade administrativa exercida indiretamente por uma regulamentação editada pelo Legislativo, a quem compete o estabelecimento de balizas normativas, mas não a disciplina da regulamentação da forma de execução dos serviços públicos. Nesse sentido, colho as lúcidas lições de Cláudio Brandão de Oliveira (OLIVEIRA, Cláudio Brandão de. Movimentos de redução da discricionariedade administrativa. Eficiência, motivação e redução da discricionariedade a zero. Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 17, n. 197, p. 19-24, jul. 2017): ´[…] existe um sistema de reserva que é próprio dos Estados que convivem com a lógica da separação das funções estatais. A reserva legal (matérias que só podem ser tratadas em lei) e a reserva de jurisdição (decisões que só podem ser tomadas por órgãos constitucionalmente investidos em funções jurisdicionais), de maior notoriedade, não são juridicamente mais relevantes do que a reserva da Administração. A discricionariedade, é importante destacar, é fruto do direito, que diante da impossibilidade ou da inconveniência de prever, na lei, a melhor solução em determinadas situações, reconhece espaço reservado à Administração (reserva da administração) no qual só ela, através de seus agentes, poderá formular escolhas. A reserva da Administração indica que existe espaço decisório próprio, do administrador público, que não pode ser ocupado por órgãos externos, sob pena de violação do princípio constitucional da separação entre os poderes.´ Com efeito é evidente a dinâmica da operação da prestação do serviço público de transporte. Como serviço concedido, sujeita-se ao cumprimento das cláusulas do contrato de concessão, dentre elas as que obrigam à prestação de contas, à eficiência e à segurança. A partir do momento que o sistema de bilhetagem eletrônica é implementado, torna-se incompatível o uso de moeda corrente e emissão de ´tickets´ em papel para apresentação nos transbordos. Isso obrigaria o motorista a portar dinheiro, operar o troco e emitir e fiscalizar os ´tickets´, prejudicando a atividade de condução do veículo, atrasando a viagem e submetendo os passageiros a maior risco de assaltos. A previsão, conquanto dotada de bom propósito, não poderia ser inserida no texto legal, uma vez que se sujeita à rápida evolução dos sistemas que integram a execução do serviço. O direito do usuário é plenamente garantido uma vez que tem livre acesso à obtenção do cartão (e restituição do valor pago para obtê-lo, posteriormente, caso dele não mais faça uso), onde inserirá os créditos a serem utilizados. É certo que a lei municipal foi sancionada pelo próprio Senhor Prefeito, e nesse ponto, até que ele mesmo não a regulamentasse de forma diversa, estaria sujeito à disciplina normativa aprovada. Contudo, a partir do momento que, mediante decreto, aprovou a implementação do sistema de integração, poderia, como o fez, disciplinar a matéria de sua competência de forma diversa, e nesse ponto se pode considerar tenha operado a superveniente ineficácia da norma legal, de natureza regulamentar, uma vez sobrevinda norma de natureza regulamentar diversa. Veja-se: o decreto regulamentar não revogou a lei, mas a tornou ineficaz na parte em que ela, disciplinando matéria própria de decreto, foi superada por matéria adequadamente disciplinada por decreto superveniente. A força normativa do decreto superveniente está radicada na Lei Orgânica do MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS. POSTO ISSO: 1. INDEFIRO o pedido de tutela de urgência de suspensão da eficácia do Decreto Municipal 5.240/2020. 2. Não se trata de hipótese passível de transação, razão pela qual deixo de designar audiência preliminar de conciliação. CITE-SE o MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS para contestar os termos da ação no prazo legal. I.
